Правовой институт государственного управления в сфере использования и охраны недр является центральным институтом права о недрах. Его содержание составляют функции государственного регулирования в сфере недропользования. К их числу относятся: реализация государством права собственности на недра; государственный контроль в области охраны недр и мониторинг недр; государственный контроль за изучением, использованием недр и проведением операций по недропользованию; государственная экспертиза недр; государственный баланс запасов полезных ископаемых; государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственный кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; государственный кадастр техногенных минеральных образований.

Согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 Гражданского Кодекса РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться недрами. Право государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (статья 10). Таким образом, государственная собственность на недра является одной из составляющих основ государственного суверенитета Республики Казахстана.

Однако, несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Мы все помним, что существовало мнение о том, что поскольку государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти, то отсюда якобы вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства по передаче права пользования участков недр другим лицам, отношения характеризуются состоянием юридического «неравенства сторон».[1] Высказанная позиция о состоянии «неравенства сторон» побудило острую теоретическую полемику между известными мэтрами юридической науки.

Хотя ни статья 6 Конституции РК, ни другие ее нормы не содержат особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК).  По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью, в частности, нормами гражданского законодательства.

В этой  связи приведем основополагающее установление, определяющее право собственности, как признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК).

Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особых правил владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Данный вывод дает основание к выражению суждения о небесспорности подходов относительно особой роли государства в контрактных (договорных) отношениях в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях.

Однако следует обозначить, что действующий Закон РК «О недрах и недропользовании» практически лишен частноправовых начал и не включает данные отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит конкретных норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. В целом же, в настоящее время для отношений в сфере недропользования характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями строятся на основе императивных запретов и дозволений, т.е. носят публичный характер, несмотря на то, что названный закон декларирует защиту интересов недропользователей, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования.

Имеющиеся разногласия в вопросе о роли и месте государства в регулировании отношений в сфере недропользования свидетельствуют о необходимости определения роли государства в этой области экономики, исходя из классических теоретических положений конституционного права, гражданского права и права о недрах.

Представляется, что для сближения точек зрения о месте и роли государства в регулировании отношений в сфере недропользования необходимо на законодательном уровне закрепить следующие положения.

Во-первых, исходя из права государственной собственности на недра, при регулировании отношений в сфере недропользования абсолютный приоритет необходимо отдать государственным и общественным интересам. Однако этот приоритет должен основываться на законодательных актах Казахстана с целью обеспечения баланса публично-правовых начал с частно-правовыми. Нарушение этого баланса должно быть предметом судебной и арбитражной защиты.

Во-вторых, необходимо четко разделить компетенцию государства, как суверена в публичных отношениях, и как самостоятельного, равноправного субъекта в гражданско-правовых (частно-правовых) отношениях.

В-третьих, предоставление участков недр (месторождений) в пользование недропользователям, вне зависимости от того национальным или иностранным, должно осуществляться на основе только открытого конкурса (тендера) и путем заключения контракта (договора) по правилам гражданского законодательства, при этом специфические условия проведения конкурса, заключения и исполнения контракта должны быть прописаны в специальном законодательном акте о недрах и недропользовании.

В-четвертых, основные условия контракта на недропользование, касающиеся вопросов налогообложения и иных обязательных платежей должны соответствовать действующему налоговому законодательству. При этом императивные (публично-правовые) нормы, предусматривающие конкретные виды и размеры налогов и иных обязательных платежей не должны автоматически переноситься в контракт. Между тем должны быть сохранены «налоговые режимы», закрепленные в ранее заключенных контрактах, что будет способствовать привлекательности инвестиционного климата в стране.

В-пятых, для гарантированного обеспечения государственных потребностей Казахстана стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, которые определяют национальную безопасность страны, обеспечивают ее суверенитет (стратегические минеральные ресурсы, крупные месторождения), необходимо выделить из государственного фонда недр отдельные участки недр (используемые и неиспользуемые) и придать им статус объектов стратегического значения, в том числе определить республиканский фонд резервных месторождений

В-шестых, надо конкретизировать роль государства в геологическом изучении недр, определить принципы и меры экономического и иного стимулирования привлечения инвестиций в этот вид недропользования, заменить принцип возмещения исторических затрат государства на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых на принцип приобретения у государства геологической информации, необходимой для недропользователя по конкретному участку недр (месторождений). Возможно, государству следует отказаться и от такого вида обязательного платежа, как бонус коммерческого обнаружения, выплачиваемого недропользователем по результатам разведки при обнаружении полезных ископаемых.

В-седьмых, нуждаются в законодательном закреплении принципы поддержки и стимулирования внедрения инновационных технологий, повышающих нормативы извлечения полезных ископаемых и снижающих их потери в недрах. В то же время следует ввести научно обоснованные критерии высокой выработанности запасов месторождения, трудноизвлекаемых запасов, нетрадиционных видов минерального сырья и установить принципы экономического и иного стимулирования их разработки.

Предлагаемые институциональные преобразования в сфере государственного управления недрами отождествляются с совокупностью взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и иных институтов, которые по сути структурируют систему государственного контроля. Совокупность же этих институтов составляет особую институциональную матрицу, в которой логически обобщены реальные связи и институты, задействованные в процессах контроля за деятельностью недропользователей. Это — нормативные правовые акты, стандарты, нормы и правила, предписания и санкции, инструкции и методики, субъекты и объекты контроля. Как показывает многолетний анализ теоретических исследований, а также практики контрольно-надзорной деятельности государства в области недропользования на примере Казахстана, именно институциональные преобразования могут обеспечить эффективность государственно-правового регулирования отношений недропользования.

В целом, для обеспечения этих приоритетов параметры государственно-правового регулирования должны отвечать требованиям: оптимальности, выполнимости и контролируемости. Практика государственно-правового регулирования нуждается и в единых методических подходах, основанных на четких законодательных требованиях, обеспечивающих одновременное и равное действие публично-правовых и частноправовых норм.

С развитием рыночных отношений в Казахстане государству необходимо экономически стимулировать более эффективное использование недр путем установления научно обоснованных видов платежей за недропользование, предоставления льгот и преференций за высокотехнологичные и безопасные методы разработки недр, обеспечения стабильности законодательства и контрактных положений, формирования единообразной правоприменительной практики разрешения споров между государством и недропользователями. Только при таком подходе в полной мере будут реализовываться конституционные нормы о праве собственности на недра

 

Елюбаев Жумагельды Сакенович,

доктор юридических наук, профессор,

управляющий правовой советник

Евразийского подразделения

корпорации «Шеврон»

(отрывок из доклада «Законодательство
о недрах и недропользовании: 25 лет развития)

[1] Зиманов С.З., Государство и контракты в сфере нефтяных операций. – Алматы, 2007. – С.123